通存通兑收费违反合同法、民法、价格法、反垄断法、消费者权利保护法、劳动法等多部法律

3.6万字———北京律师董正伟用了整整一个月时间，终于将“对于通存通兑行政复议申请书”完成。

这封运用了经济学、法学、政治经济学、国际关系等理论质疑银行通存通兑业务合理性的来函，让国家发改委价格司负责人读了两天，最终不由感叹说：“从没看到过这么长的复议申请书，申请人研究很透彻，留下的印象很深！”

4月6日，董律师向国务院第二次提出了关于通存通兑行政复议终裁申请；7日，他收到发改委电话；8日，他如约与发改委工作人员进行了恳谈。

这一切都预示着，董正伟状告国家发改委、银监会、人民银行三部委制止商业银行乱收费的请求，正在步入正轨。

在与国家发改委高层接触后，董正伟得到了一个信息：目前国家发改委正在进行调研、取证，积极筹划起草有关法律文件，试图在制度上找到解决银行收费、效率问题行之有效的方法。

董正伟看到了希望。

通存通兑：“便民”还是“骗民”

2007年11月初，中国人民银行通过各地分行向商业银行各总分行下达了《中国人民银行办公厅关于小额支付系统通存通兑业务上线的通知》。

19日，小额支付系统跨行通存通兑业务在全国范围内同日上线。

银行间通存通兑业务，旨在解决银行业务“拥堵”现象。

这项“便民”新政实施后，一度被社会上专家所认可，但随着进一步的推进实施，却出现了“叫好不叫座”的情况，并没有达到应有的效果，随即社会上争议四起。

支持者认为，跨行通存通兑从制度上解决了大银行个人业务“排队”、小银行却门可罗雀问题，储户可选择性地去人少的银行办理个人业务，将大大提高储户和银行的效率，可以说是双赢一举。

但支持者的论调很快被高额的跨行交易费泼了冷水。

业务实施后，央行表示，通存通兑业务的手续费数额由受理银行按照市场化原则自行确定。

于是，国有商业银行中工行、建行和农行无论同城还是异地，均把跨行通存通兑的收费标准定为每笔金额的1%，最低10元，最高200元。中行也按此费率收取，但最低1元，最高100元；股份制商业银行则基本将收费标准按照同城和异地划分，比如招银同城业务按照金额的0.1%收费，最低3元，最高50元；异地业务按照金额的0.5%收费，最低10元，最高50元。

这时，储户们开始意识到天下并没有免费的午餐享用。

1%的手续费让储户们望而却步，这样算下来，手续费最高时可达200元。原本“便民”的午餐反而不便民。

在这种收费制度下，有专家算了一笔账发现，只有在办理大额现金的“搬家”业务时，使用通存通兑才会比较有优势。

除此之外，小额业务的账单无疑变成了通存通兑业务扩展开来的瓶颈。

某门户网站进行的一项关于通存通兑的调查显示，有9成网民对此并不买账。呼吁降低收费门槛，称银行此举不是“便民”而是“骗民”。

走在维权者前端的是律师董正伟。对于银行的种种收费问题，他有一肚子的话要说。

他认为，利用跨行通存通兑政策，真正获利的是商业银行，因为它们节约了经营成本，提高了劳动效率，“按道理应该将利益回馈给储户，但相反，它们却收取高额费用，涉嫌协同垄断服务价格”。

维权路上：一己之力对抗三部委

2007年4月30日，由于开通了网上银行服务，很少查询借记卡账单的董正伟在网上查了一下，发现自己的牡丹灵通卡被扣了两次年费和一次小额账户管理费共19元。

这让董正伟气愤不已：“银行怎么能说扣人钱就扣呢？”

出于职业本能，董正伟查询了中国工商银行相关的章程，发现工商银行借记卡有7项以上的收费项目，这些名目繁多的收费项目让董正伟初次有了替储户维权的想法。

利用“五一”七天长假时间，董正伟把诉状写好，然后将中国工商银行北京支行告上了西城区法院，对工商银行收取的年费和小额账户管理费产生质疑，并且要求制止银行乱收费问题。很快，这起19元标的额的官司被西城区法院受理。

但两审董正伟均败诉。

2007年8月16日，他向银监会发出了行政复议申请，列出了4条申请，共计1万字。

21日，他又向国务院提出了行政复议申请，长达两万字。

就在董正伟不断完善自己观点的途中，全国各商业银行推出了通存通兑业务。

董正伟指出，跨行通存通兑业务收费价格违法，商业银行协同垄断。

之后，董正伟将通存通兑收费问题上升为公民财产权益问题，他于11月27日完成了《请求保护公民财产权益的建议申请书》，将近1万字，提交给银监会和国家发改委。事后媒体的报道加速了行政复议申请的答复解决。

12月4日，中国消费者协会邀请董正伟参加一起座谈会。会议并未向外公开，董正伟透露说：“在会议中，中消协已经基本支持了我的观点，认为银行确实存在乱收费问题。”

由于银监会和国家发改委在60内并没有答复，于是董正伟在2008年1月28日请求银监会和国家发改委共同的上级机关国务院复议裁决。30日国务院法制办告知其应当先向国家发改委和银监会复议，对复议决定不服的，可以向国务院申请裁决。

于是董正伟在当天又向银监会和国家发改委提出了复议申请，2月15日董正伟收到了发改委的信访答复，称各大商业银行的跨行通存通兑收费合法。

“但信访答复并非行政复议决定，直到现在我还没有收到行政复议决定书。”董正伟说。

3月24日，银监会办公厅工作人员电话向董正伟致歉，说工作忙丢失了《请求保护公民财产权益的建议申请书》，行政复议程序会依法对申请人的请求作出处理。

4月初，董正伟在1月底向两部委提交的行政复议申请已经到达受理期限60日，但两部委依然没有作出复议决定，于是董正伟在6日向国务院提出了第二次复议申请。

至此，加上3月17日董向国务院提交的状告人民银行的行政复议终裁申请，一人同时状告三部委的局面形成，董正伟感受到了巨大的压力。

12点质疑

在向国务院第二次提交的复议申请中，从通存通兑收费问题引申，质疑银行乱收费问题，律师董正伟总共提出34条论据，提出了多方面的质疑意见。

本报记者

质疑一：商业银行的服务收费具有欺诈性

理由：现阶段我国商业银行所推出的银行卡和存折所有收费项目和标准都是围绕着储户的储蓄存款过程所发生的。凭借利率政策我国商业银行“不劳而获”获取经营利润，既然储蓄存款阶段，储户的钱不能发生增值，银行还有什么理由来欺骗民众进行所谓的“服务收费”呢？

质疑二：银行和储户之间的法律关系中西不同，跨行通存通兑是否与国际接轨？

理由：国内银行和储户间是“借贷法律关系”，而西方银行和客户是“委托保管、理财法律关系”，两者质的区别导致国内商业银行不能简单地与国际接轨。国内的商业银行吸收储户存款时向储户收费，在向客户贷款时，也向贷款人收费。同时，商业银行还获取了存贷款利息差。在这种模式下，是不能简单学习西方银行服务收费的，借贷关系中，储户还要缴纳高额的服务费，显然破坏了两者的公平交易关系。

质疑三：商业银行属“公共利益”企业，收费应听证

理由：由于人口的原因和传统银行体制的惯性，几大国有商业银行，每家都有2-3亿或超亿人数的固定客户，这是世界上其他国家商业银行都不具备的。国有商业银行庞大的客户群决定了商业银行经营行为涉及民众“公共利益”，也决定了银行不能随意单方发布自己的收费行为或者定价服务。根据我国价格法，涉及公共利益的服务和定价行为必须经过民众的听证程序和讨价还价。

质疑四：通存通兑收费和ATM跨行交易手续费是重复收费项目

理由：其实，商业银行的通存通兑和此前的柜员机跨行交易并无不同，只不过是机器操作和手工操作的问题。按照商业银行的解释，储户跨行通过柜台办理存取款业务，最高不超过2万元，这是一种便利。但是，储户在不同银行间办理这项业务是通过柜台营业员借助计算机信息技术来实现的，而这种技术和自动柜员机的跨行交易完全一致，不同的是跨行通存通兑是增加了柜台营业员的一个环节。

质疑五：通存通兑收费是协同垄断经营行为

理由：一、各大商业银行和中型银行在同一时间一致推出跨行通存通兑业务，这是跨行通存通兑业务的本质属性。否则，单个的银行无法实现跨行通存通兑；二、跨行通存通兑业务对象是11亿银行卡和20亿存折账户的使用人，储户开通跨行“通存通兑”业务后，存取款限额是2万元；三、各大商业银行占据市场份额80%左右，统一规定了1%的收费标准。以上几点足可以说明各大商业银行跨行通存通兑业务收费标准属于固定服务项目和价格的协同垄断经营行为。当然，跨行“通存通兑”业务本身具有市场统一性，不能因为涉嫌垄断不开通，在符合法律规定的前提下它要不要收费，以及如何定价收费需要由政府组织听证会来决定。

质疑六：商业银行是跨行通存通兑业务最大受益人

理由：通存通兑业务调剂了各商业银行排长队办业务的时间，给银行带来的最大收益是银行信息资源共享、人力资源共享、储户资源共享。由此带来劳动效率提高、经营成本降低，通存通兑最大的受益人是银行。储户节省的时间和便利是银行工作效率的提高，各商业银行节省的时间和成本，增加的是受益和利益，在此银行不但应当不收费，而且还应给储户提供一些利益回馈。

质疑七：商业银行发布公告收费属于“店堂告示”

理由：商业银行辩称储户不愿意可以不使用这项业务，这是典型的“店堂告示”，限制储户权利。先把客户吸引进来，等到所有人都离不开银行的时候，再开出一张张收费项目。消费者权益保护法第二十四条规定，经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害消费合法权益应当承担的民事责任。格式合同、通知、声明、店堂告示等含有前款所列内容的，其内容无效。

质疑八：大型商业银行没有单独市场定价权

理由：大型商业银行和监管部门不能一方面主张以商业收费是市场行为，另一方面又通过《商业银行服务价格管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)规定银行的收费定价权限，这本身就是一种自相矛盾。企业完全的市场交易行为受合同法、民法、价格法、反垄断法、消费者权利保护法规范和调整，不需要专门的银行收费规章。因而银监会和发改委发布的《暂行办法》是监管银行收费的约束规范，而不是放任自流。同时，《暂行办法》与商业银行法第五十条冲突，剥夺了人民银行定价权，不能适用。

质疑九：大银行为了既得利益转嫁竞争风险成本给储户

理由：关于跨行通存通兑手续费。商业银行辩解，大银行网点遍布全国城乡，而小银行网点只在大城市。如果跨行交易免费，那么大银行的储户资源就可能流失，小银行可以无偿地使用大银行的网点资源。大银行高收费是为了保障自己的市场份额不被小银行所侵占，商业银行以高收费为手段，转嫁银行间竞争成本的做法是不负责任的做法，破坏了市场公平竞争和交易秩序。

质疑十：商业银行针对银行卡和存折的乱收费可能会引发通货膨胀风险

理由：在人口众多、人民收入不高的中国，银行的收费行为客观上存在诱发通货膨胀的风险。因此，商业银行的收费行为应当定位在货币增值环节，而不是存储环节。由此围绕着储户储蓄存款活动的银行卡和存折的相关收费行为都是不可取的，而商业银行如果帮助储户实现了存款的增值，在投资理财环节适当收取服务费是顺理成章的。

质疑十一：储存存款收费违反劳动法

理由：劳动法第七十五条规定，国家提倡劳动者个人进行储蓄性保险。由于人口众多的原因，我国的社会保障体系还远远没有达到覆盖到所有人的程度，多数民众的养老和医疗还是以自我救助为主，银行储蓄起到了至关重要的作用。在中国，储蓄存款制度是社会保障体系的一部分，依法保障居民储蓄存款的完整和增值是政府的责任。因此，商业银行针对储蓄存款过程中的银行卡和存折收费项目和标准都是违反劳动法、侵犯储户财产权益的行为。

质疑十二：《暂行办法》违反多部基本法律，成“特权法”

理由：《暂行办法》仅仅规定了商业银行的收费权利，作为市场交易的另一方储户或者消费者的权利并没有体现。依据商业银行法第五十条和该《暂行办法》第七条(2)款、第十一条以及价格法第二十三条规定，大型银行无权单独决定对储户的收费行为。同样民法、合同法、消费者权益保护法等民事基本法律确立了“诚实守信、平等协商、公平交易”的基本市场交易原则，而商业银行单独将自己的收费意愿强加到储户身上，这是严重的侵权行为。实践中，《暂行办法》不但无法保障储户的平等交易权利，也排除了合同法的适用。商业银行与储户发生争议时，法院不能客观地运用合同法来裁判，反而适用《暂行办法》，造成司法裁判不公。《暂行办法》也就成了商业银行和行业管理部门庇护性规章措施，储户的财产权益不能依据合同法和民法得到保护。(李 亮)