一、全面提高思想认识

（一）要充分认识改革的重要性。我县地处“三江”源头，生态区位非常重要，生态公益林面积占全县森林面积的近三分之一，总量多、涉及面广，集体林改使商品林山有其主，主要其权，林农收益大幅提升，与生态林形成较大反差，群众想退出生态林的呼声日愈高涨，这个热点问题没有解决好，势必会造成重重矛盾和困难，只有推进生态公益林管护机制改革才能从根本上解决这一问题。所以，我们要从维护国土生态安全和林区社会稳定、促进经济可持续发展、构建和谐社会的高度，充分认识生态公益林管护机制改革的重要性，切实把它当作继商品林林权制度改革后的“第二战役”来谋划、来安排。

（二）要充分认识改革的必要性。2003年县委、县政府全面启动集体林权制度改革，主要改革对象是商品林。随着商品林主体改革的完成，生态公益林建设出现了一些新的问题，主要有：一是管护难保证。商品林改革后，群众管护积极性提高，而生态公益林因管护主体不明确，主要由村“两委”和少数护林员在管，多数人在看，一些地方生态公益林出现了“蚂蚁搬家”式的零星盗伐现象，可以预见，随着时间的推移，这种现象还会更加严重。二是补偿难到位。由于没有落实主体，中央和省级的补偿资金只能补到村委和少数护林员，无法直接补到农民手中。只有主体明确了，省委、省政府“要求将资金直接补偿到农户”的规定才有可能真正落实，农民的应有权益才能得到有效维护。三是利用难落实。由于主体没落实，林下利用让谁来利用问题得不到解决。只有主体明确了，林下套种、养殖和限制性采伐等合理利用才能开展起来；只有通过责任与利益挂钩，把责权利统一起来，才能有效调动林农管护和利用生态公益林的积极性。所以说，要解决当前生态公益林的这些突出问题，必须抓紧推进改革，从体制、机制入手，调动广大林农参与生态公益林保护的积极性。

（三）要充分认识改革的紧迫性。根据省、市统一部署，我县去年完成了生态公益林管护机制改革试点工作，今年必须全面铺开，年底前完成改革任务。现半年时间快过，扣除年底迎接验收两个月时间，真正实施改革的时间还剩下不到5个月时间，时间紧，任务重。各乡镇各有关部门务必充分认识改革的紧迫性，从当前开始抓紧部署，集中时间、集中精力，全力以赴抓好生态公益林管护机制改革，确保按时完成任务。

二、准确把握政策要求

（一）要建立健全管护新机制。生态公益林改革的核心是落实主体，主体不落实就意味着权责不清、利益不明，就很难调动广大林农参与生态公益林保护与建设的积极性。所以，这次生态公益林改革，关键是要进一步落实主体，建立责权利相统一的管护机制。

一要把握总体要求。按照“落实主体、维护权利、强化保护、科学利用”的总体要求，以不改变林木所有权为前提，以维护广大林农权益，充分调动林农保护和建设生态公益林积极性为主线，以提高生态公益林管护成效，进一步发挥生态公益林效益为目的，建立主体落实、监管到位、补偿合理的责权利相统一的管护机制。

二要把握改革原则。（1）坚持“三个有利于”的原则。生态公益林管护改革必须有利于生态公益林的保护管理，有利于林农权益的维护，有利于生态公益林质量的稳步提高；（2）坚持责任共担、利益共享的原则。根据《农村土地承包法》的要求，通过均山、均权、均利方式，确保集体经济组织内部成员享有平等的管护权、收益权，体现集体所有是集体内部成员共同所有；（3）坚持因地制宜、因村施策的原则。根据当地生态公益林资源状况和林农对山林的依赖程度，因地制宜，确定相应的管护模式，不搞“一刀切”；（4）坚持“公开、公平、公正操作”的原则。按照《村民委员会组织法》的规定，改革方案等重大事项要进行公示，并经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表讨论通过，确保村民的知情权、参与权和决策权，防止暗箱操作、以权谋私；（5）坚持严格保护、科学利用的原则。在严格保护的前提下，依法开展生态公益林资源的经营和限制性利用。

三要把握主要模式。在选择改革模时总体上要求因地制宜、分类施策，围绕改革的目的、要求、原则，选择或探索适应本地实际的管护模式。对林权属于个体所有（如自留山）的或界定前已由个人承包经营的生态公益林，以维护经营者权益为原则，由林权所有者个人承担管护责任，补偿性支出全部支付给个人，经林权所有者同意，也可以由村委会聘请护林员统一管护，应将不低于50%的补偿性支出用于林权所有者补偿费，护林员直接管护费不高于35%，村级集体组织监管费不高于15%；对林权属自然保护区、国有林场、林业采育场等国有单位的生态益林，保持现有管护模式不变，由国有单位聘请专职护林员管护。

今天我们重点要讲的是林权属集体所有的生态公益林采取何种管护模式，这里重点介绍两种管护模式：（1）落实到户，联户管护。林农对山林依赖性强，经济来源主要依靠林业收入的村，将集体生态公益林管护权和补偿资金的大部分收益权，按照股份均山的办法，先均山、均权、均利到户，然后联户管护，林木所有权仍属集体所有，由联户落实管护责任，村委会与管护责任人签订管护合同。实行联户管护后，为强化生态公益林保护的监督管理，各种联合管护组织应推选生态公益林护林监管员进行巡山护林，护林监管员与村委会签订监管责任书。森林生态效益补偿费中联户管护费不少于50%（按管护面积落实到户），护林监管员管护费不高于35%，村级集体组织管护费不高于15%。具体按照林改程序，公平、公正落实权责利，将生态公益林的管护权、限制利用经营权（仅指林下非木质利用和林中空地、林缘种植等）和森林生态效益补偿金分配标准，提交村民代表大会或村民会议通过，经有权部门认定后，组织实施。（2）责任承包，专业管护。林农对山林依赖性一般或者不强的地区，由村委会将承包面积和权利、责任、报酬等，张榜公布，公开竞聘护林员，护林员与村委员会签订管护合同，实行专业承包管护，并接受广大村民、村委会、林业站的监督。森林生态效益补偿金除了承包管护费用外，其余的按照“集体所有、成员共享”的原则，在明确责任义务的前提下均分到户。

对林权属集体所有的生态公益林，无论采取哪种管护模式，都要牢牢把握两个字―“均”和“联”。为什么要注重 “均”？首先法律要求“均”。《农村土地承包法》非常明确指出，集体所有是集体内部成员的共同所有。我们讲的生态公益林当中“均”字体现在哪里？就是要体现在集体内部共同所有的部分，这就是定义、定性。“均”是林权制度改革在法律层面的梳理，是法律层面的要求，我们必须严格按照土地承包法来做。其次林改实践要求“均”。在商品林改革过程中，出现的一些群众上访和信访件所反映的问题，除了乱砍滥伐外，相当部分群众反映的问题，就是一些村林改“不均”的问题。可见，不均就容易出现社会的不安定和不稳定，这是一个根基。实践证明，“均”在我们林改当中的作用是非常明显的，均则稳，均则安，均才能体现出公开、公平、公正。第三从未来发展看必须“均”。凡是集体的，不管是联户管护，还是专业管护，其基础都是“均”。要先均再实现联户、再实现承包。无论是依赖性强的，依赖性不强的，还是依赖性一般的，我们都必须要充分反映出“均”字。大家一定要从政治的层面、以长远的眼光来审视这个事情，随着生态公益林的作用和效益越来越显现，今天不重要，过5年、10年、15年、20年就相当重要，它会随着整个国家经济社会发展的需求反映出来。第四广大群众需求“均”。从一些先行开展生态公益林管护机制改革的县的实践来看，生态公益林管护机制改革受到老百姓的欢迎，说明老百姓内在需要“均”字。第五生态林管护要求“均”。要解决“少数人干，多数人看”的问题就需要“均”。只有“均”才会有非常清晰的主体，才能把补偿金兑现具体到责任主体。“均”字是所有模式的一个先决条件，是一个核心的问题，我们一定要把“均”真正科学的落实好。

为什么要强调“联”？商品林改革鼓励多模式，愿联则联，愿单则单。但生态公益林都相对比较集中连片，具有区位性，区位性是生态林的根本，如果照搬商品林改革办法一分了之，危害非常大。单家独户在管护上确实有弱项，出了事没法解决。我们既要体现老百姓主体得到利益，也要把生态公益林管护好。根据生态公益林的特点，根据我们的实际，它也必须实行联合。一手做“均”字，一手做“联”字，“均”与“联”必须同步进行。

（二）要建立科学合理利用新机制。坚持生态优先为前提，遵循“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，科学合理地利用生态公益林林木林地和景观资源。一是限制性的木质利用。根据生态公益林区位和生态环境保护的需要，将生态公益林分为严格保护、重点保护和一般保护三类，按照“分级管理、分类施策”原则进行管理。对严格保护的生态公益林严禁一切形式采伐；对重点保护和一般保护的生态公益林，可根据国家、省有关政策进行限制性木质利用。限制性利用所取得的收益，林木权属为个私所有的，收益归林权所有者；权属为集体所有的，收益按比例分配，大部分分给林农，小部分留村集体，让全村村民平均受益，具体分配方案由村民会议或村代表会议决定。二是非木质资源利用。允许管护主体科学合理地利用林地资源和森林景观资源，开展非木质利用，以缓解由于生态公益林禁伐、限伐带来的经济损失。

（三）要准确把握改革新要求。这次生态公益林改革与商品林改革有着本质区别。集体商品林林权制度改革明确的是经营主体，是一次产权制度改革，经营主体获得“四权”（林木的所有权，林地林木经营权、处置权和收益权），但生态公益林管护机制改革明确的是管护主体，没有涉及产权这个范畴，仅仅是管护机制的改革，与商品林林权制度改革有着本质的区别，具体表现在“一个没有、三个只有”：一是没有林木所有权。属集体所有的生态公益林，改革后管护主体没有林木的所有权，林木所有权仍在村集体，但个人（自留山林木、已承包经营的经济林、竹林等）和国家所有的生态公益林，以及经营者新套种的林木除外。二是只有限制性的经营权。管护主体只有生态公益林限制性的经营权，就是进行非木质利用和限制性的抚育更新采伐经营权。三是只有限制性的处置权。生态公益林林木所有权不能流转；在采伐上相对商品林而言，受到更严格的限制，只能按分区分类管理要求和有关程序严格审批。四是只有政策性补偿和限制性利用的收益权。管护主体只能通过国家政策性的森林生态效益补偿和限制性利用获取一定的收益。我们在具体运作改革中务必要准确把握好，确保改革不偏离上级要求。

三、认真抓好工作落实

（一）要明确时间要求。生态公益林管护机制改革时间非常紧迫，我们必须倒计时安排工作。在本月底前，各乡镇完成改革方案制定，培训村主干，广泛宣传改革政策。在6月底前，各村要制定管护形式、补偿性支出经费安排以及生态公益林限制性利用的方案。在8月底前，各村要根据改革方案对本村生态公益林进行责任区划片，明确管护责任人。在9月底前，县林业局与村委会、村委会与护林监管员签订《生态公益林管护行政责任书》，村委会与承包管护责任人签订《生态公益林管护合同》和《生态公益林限制性利用协议书》。10月至11月，县组织检查验收，同时各村将有关图、表、册，改革方案、决议、会议记录、公示情况、责任书、管护合同等资料归档，建立档案，妥善保管。大家务必按照序时工作要求加快生态公益林管护机制改革，确保改革按时完成。

（二）要加强学习培训。生态公益林管护机制改革与集体林权制度改革虽有联系，但差异较大，且涉及面广、政策性非常强，必须加强培训。5月27日县政府对乡镇分管领导、林业站长和县改革领导小组成员进行了培训，近期会将省“生态公益林管护机制改革材料汇编”分发到各乡镇，各乡镇主要领导要带头学习，亲自抓好培训，为确保改革质量打下坚实基础。

（三）要细化改革方案。县改革方案已下发，各乡镇、村要抓紧制定改革方案。制定方案不能照搬照抄、上下一样粗，必须先搞好外业调查、摸清实情，根据村情、民情及本村生态公益林特点，集体研究改革初步方案，提交村民代表大会或全体村民大会讨论通过后形成决议，报林业主管部门批准，在村公示无异议后方可实施。在制定方案前各村要召开村两委会议和村民小组会议，村民小组要召开小组全体成员会议，传达宣传生态公益林管护机制改革精神，领会改革的重要意义和主要做法。改革方案的确定必须严格按《村民组织法》规定程序操作，乡镇要加强指导、严格把关，切实提高林改透明度，今后若因弄虚作假、违规操作引发涉林信访的将实行责任倒查，严格追究相关责任人的责任。

（四）要加强组织领导。生态公益林管护机制改革和商品林改革相比，更加敏感，更加复杂，既关系到老百姓的切身利益，也关系到生态安全，是事关国计民生的大事，各乡镇政府要以对人民高度负责的精神，按照“政府牵头组织，林业搞好服务，部门分工合作，上下协同推进”的工作机制，依托集体林权制度改革工作领导小组及其下设的办公室，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，加强对改革工作的领导和协调，及时研究解决深化改革过程中遇到的矛盾、困难和问题，切实把责任和任务落到实处。为确保改革进度和质量，从本月开始，实行每月序时通报制度，县林改工作领导小组办公室要切实抓好落实；县政府将组织林改督导组，对改革工作进行检查督促，县监察、效能部门要把生态公益林改革纳入机关效能督查的重要内容，对责任不落实的要严肃追究相关人员责任。